NGHIÊN CỨU ĐỀ XUẤT PHƯƠNG PHÁP TIẾP CẬN ĐỊNH GIÁ TÀI NGUYÊN NƯỚC Ở VIỆT NAM

Nguyên tắc Dublin trong quản lý tổng hợp TNN đã coi nước là một loại hàng hoá, đầu vào của hoạt động kinh tế, là nguồn lực khan hiếm và yếu tố sản xuất. Vì thế, trong quản lý và phân bổ TNN cần phải tính đúng, tính đủ giá của nước theo những nguyên tắc kinh tế bên cạnh đó cũng cần phải xem xét đến tính hiệu quả, tính công bằng và có những chính sách ưu tiên phù hợp.
 

Dự thảo Luật TNN (sửa đổi) năm 2022 nêu rõ: Cần tăng cường áp dụng các công cụ, biện pháp kinh tế, tài chính trong quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng TNN (bao gồm nước ngầm và nước mặt) nhằm đề cao trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong bảo vệ TNN, khai thác, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả các nguồn nước và bảo đảm sự công bằng trong việc khai thác, sử dụng TNN. Dự thảo Luật cũng có các quy định mới cụ thể hóa các quan điểm, nguyên tắc coi TNN là tài sản, người khai thác, sử dụng tài sản của Nhà nước thì phải nộp tiền theo nguyên tắc “người được hưởng lợi phải trả tiền-BPP”. Mặt khác, việc định giá TNN hợp lý trên nguyên tắc coi nước là một loại hàng hoá đặc biệt sẽ khuyến khích áp dụng các biện pháp/công nghệ tái sử dụng nước trong các ngành sản xuất để giảm thiểu chi phí và hạn chế việc khai thác TNN quá mức có thể phục hồi.
 

Bài báo này trình bày một số nội dung chính trong Sáng kiến “Nghiên cứu đề xuất phương pháp tiếp cận định giá tài nguyên nước ở Việt Nam” do nhóm nghiên cứu thuộc Cục Quản lý tài nguyên nước thực hiện nhằm cung cấp cơ sở khoa học và thực tiễn từ việc khai thác sử dụng nước và tài chính tài nguyên nước ở Việt Nam để đưa ra các cách tiếp cận áp dụng định giá tài nguyên nước phù hợp với thực tiễn phục vụ cho việc xây dựng cơ chế, chính sách kinh tế về tài nguyên nước hỗ trợ công tác quản lý tài nguyên nước.


 

Các vấn đề còn thiếu và bất cập trong chính sách kinh tế tài nguyên nước ở Việt Nam hiện nay
 

Điều 64, Luật tài nguyên nước 2012 quy định các nguồn thu ngân sách nhà nước từ hoạt động tài nguyên nước gồm: (i) Thuế tài nguyên nước và các khoản thuế khác theo quy định của pháp luật về thuế; (ii) Các loại phí, lệ phí theo quy định của pháp luật về phí, lệ phí; (iii) Tiền cấp quyền khai thác tài nguyên nước và (iv) Tiền bồi thường thiệt hại cho Nhà nước, tiền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nước theo quy định của pháp luật. Trên thực tế cho thấy, các doanh nghiệp cũng đã hạch toán giá tổng giá thành sản xuất và kinh doanh cho sản phẩm bán ra, trong đó đã tính đến các loại thuế, phí và chi phí liên quan về tài nguyên môi trường dưới dạng sau khi tính giá thành sản xuất kinh doanh sẽ cộng thêm các thành phần này vào thêm trước hoặc sau khi xuất hóa đơn tùy từng lĩnh vực. 
 

Theo số liệu của Tổng cục Thuế, tổng số tiền thuế tài nguyên nước thu được từ năm 2013 đến tháng 7/2021 khoảng 48.000 tỷ đồng, trong đó riêng thủy điện đóng góp khoảng 43.600 tỷ đồng (chiếm 91%). Đối với tiền cấp quyền khai thác tài nguyên nước, theo quy định của Nghị định số 82/2017/NĐ-CP ngày 17/7/2017 của Chính phủ quy định về phương pháp tính, mức thu tiền cấp quyền khai thác tài nguyên nước và Nghị định số 41/2021/NĐ-CP ngày 30/3/2021 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 82/2017/NĐ-CP ngày 17 tháng 7 năm 2017 của Chính phủ quy định về phương pháp tính mức thu tiền cấp quyền khai thác tài nguyên nước thì tiền cấp quyền là một loại chi phí được xác định trong giá thành sản xuất, theo thống kê thì tính đến ngày 30 tháng 7 năm 2021, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã phê duyệt được 772 công trình tính tiền cấp quyền khai thác tài nguyên nước với tổng số tiền khoảng 11.500 tỷ đồng và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương vào khoảng 540 tỷ đồng. Tuy nhiên quy định này mới dừng lại ở phạm vi tiền cấp quyền khai thác nước, trong khi đó liên quan về các vấn đề an toàn, bảo vệ, phát triền nguồn nước khai thác cần phải có các chi phí nhất định. 
 

Đối với quy định về giá nước sạch, tại Thông tư số 44/2021/TT-BTC ngày 18 tháng 6 năm 2021 của Bộ Tài chính quy định khung giá, nguyên tắc, phương pháp xác định giá nước sạch sinh hoạt đã quy định nguyên tắc xác định giá nước sạch và về cơ bản đối với các cơ sở sản xuất kinh doanh nước sạch đã tính đúng, tính đủ các yếu tố chi phí sản xuất hợp lý, hợp lệ trong quá trình sản xuất khai thác, phân phối, tiêu thụ. Các chi phí như thuế tài nguyên, phí dịch vụ môi trường rừng, tiền cấp quyền khai thác tài nguyên nước, … đã được đưa vào tính giá nước sinh hoạt, nhưng nước đầu vào để sản xuất nước sạch vẫn không có giá để có thể kết cấu là nguyên liệu đầu vào.
 

Bên cạnh đó, đối với các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ khác không sử dụng nước từ các cơ sở, nhà máy sản xuất, cung ứng nước sạch mà trực tiếp đầu tư xây dựng công trình khai thác nước trên các sông, suối, hồ,…để xử lý và tự cung, tự cấp nguồn nước sạch cho hoạt động sản xuất của mình do chưa có hành lang pháp lý để các tổ chức, đơn vị này triển khai thực hiện khi hạch toán giá thành sản xuất đối với sản phẩm có sử dụng tài nguyên nước nên mặc dù hiện nay các ngành cũng đã có những quy định riêng trong tính toán tổng giá thành sản phẩm kinh doanh nhưng mới dừng lại ở quy định chung về chi phí nguyên liệu đầu vào (chi phí vật tư trực tiếp, chi phí nhân công, chi phí quản lý kinh doanh, chi phí sản xuất trực tiếp, chi phí bán hàng…). Điều này dẫn đến các đơn vị, tổ chức, doanh nghiệp chưa tính toán đủ giá thành sản phẩm (một phần do chưa tính đúng, tính đủ giá trị của nước kết cấu trong sản phẩm) dẫn đến “bán rẻ hoặc cho không”, không phản ánh đúng chi phí bỏ ra, làm triệt tiêu động lực phát triển, không kêu gọi được các nhà đầu tư ở các thành phần kinh tế tham gia vào công tác bảo vệ và phát triển tài nguyên nước. Điều này là nguyên nhân chính dẫn đến việc sử dụng nước không tiết kiệm, thất thoát, lãng phí nước và gây thất thu ngân sách Nhà nước. Trong khi đó, Hiến pháp năm 2013 đã quy định tài nguyên nước là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.
 

Từ những phân tích và nghiên cứu trên đây cho thấy, cần phải bổ sung quy định về tính đúng, tính đủ giá trị sử dụng nước nhằm sử dụng nước tiết kiệm, hiệu quả, giảm thất thoát, lãng phí nước và tránh thất thu ngân sách Nhà nước. Đồng thời, quy định đầy đủ các khoản đóng góp cho ngân sách Nhà nước khi sử dụng nước như sử dụng các tài sản khác và quyền, nghĩa vụ tài chính của tổ chức, cá nhân sử dụng tài sản này. Việc bổ sung quy định chủ yếu là dưới dạng nguyên tắc xác định giá theo điều kiện, loại hình và mức độ đáp ứng của nguồn nước, không quy định cụ thể về tính toán, mức giá trong Luật tài nguyên nước, bảo đảm không phát sinh mâu thuẩn, chồng chéo với Luật giá.



 

Đề xuất cách tiếp cận định giá tài nguyên nước
 

Về nguyên tắc tiếp cận áp dụng định giá TNN, bao gồm: Nguyên tắc sử dụng nguồn nước tốt nhất và hiệu quả nhất (tối đa hóa việc phân bổ nguồn nước);  Nguyên tắc phù hợp với mục đích sử dụng hợp pháp tại thời điểm định giá; Nguyên tắc Cung cầu; Nguyên tắc phân phối thu nhập; Nguyên tắc đóng góp; Nguyên tắc cạnh tranh; và nguyên tắc dự tính cho tương lai (liên quan đến khía cạnh xã hội, môi trường và sinh thái).
 

Cách tiếp cận định giá TNN, bao gồm: Cách tiếp cận định giá theo thị trường; cách tiếp cận định giá theo chi phí; và cách tiếp cận định giá từ thu nhập.
 

Thứ nhất, cách tiếp cận định giá theo thị trường
 

Giải pháp dựa vào thị trường phổ biến là thuế TNN, phí khai thác sử dụng nước, thủy lợi phí, phí giá dịch vụ công, phí bảo vệ môi trường, tiền cấp quyền khai thác, sử dụng nước và đặc biệt là tạo điều kiện hình thành các thị trường, từ đó khuyến khích, tạo động lực cho mọi thành phần kinh tế tham gia vào những hoạt động này.
 

Giao dịch trong thị trường tài sản thực (real property) bao gồm quyền khai thác, sử dụng và quyền tham gia vào việc cung cấp nước hoặc cải thiện chất lượng nước như một phần của gói các thuộc tính tài sản được mang ra bán, là nguồn gốc số liệu để suy ra giá trị của nước. 
 

Giá cả thực tế trên thị trường quyền khai thác sử dụng nước lâu dài thường là thích hợp hơn để ước lượng giá trị của nước trong các bối cảnh quy hoạch dài hạn. Phương pháp định giá dựa trên thị trường được thực hiện bằng cách so sánh, phân tích thông tin TNN cần định giá với các tài sản vô hình tương tự có giá giao dịch trên thị trường, hay các lợi ích sở hữu tài sản vô hình và các giá trị ẩn ý trong tài sản khác đang được giao dịch trên thị trường. Hai nguồn dữ liệu thường được sử dụng nhất là các thị trường trong đó những lợi ích sở hữu các tài sản vô hình tương tự (quyền khai thác, sử dụng nước; quyền khai thác sử dụng diện tích mặt nước; quyền sở hữu khu đất có nguồn TNN dồi dào) được kinh doanh, và các giao dịch trước đó về sở hữu tài sản vô hình đã được tiến hành. 
 

Chiến lược định giá TNN có thể khác nhau tùy thuộc vào các tiêu chí về vùng địa lý và các đối tượng dùng nước khác nhau.
 

Các loại vùng địa lý khác nhau:  Việc định giá phải dựa trên các đặc điểm phát triển kinh tế - xã hội trong vùng; các đặc điểm tự nhiên của mỗi vùng; và các đặc điểm dân cư của mỗi vùng.
 

Các đối tượng dùng nước khác nhau: mức độ sử dụng nước; lượng dòng chảy hồi quy tới một nguồn nước; điều kiện kinh tế của các đối tượng sử dụng nước; và tần suất thống kê việc cấp nước tới các đối tượng này.
 

Định giá TNN khác nhau cho mỗi mục đích khai thác sử dụng nước khác nhau, cụ thể: Các loại hình sử dụng nước khác nhau; Phương thức lấy nước, cung cấp; Xả nước hoặc xả rác; Sử dụng nước tiêu hao hay không tiêu hao; Mức bảo đảm hay độ tin cậy cấp nước và chất lượng nước; Ảnh hưởng của dòng chảy hồi quy tới nguồn nước; Mức độ các lợi ích nhận được từ việc phát triển một nguồn nước mới; loại và mục tiêu chất lượng về tài nguyên của nguồn nước đang xem xét; Chất lượng yêu cầu của nguồn nước sẽ được sử dụng.
 

Dựa trên giá trị kinh tế của nước với các mục tiêu cạnh tranh cho các lĩnh vực như: nước sử dụng cho sinh hoạt; nông nghiệp; công nghiệp; giao thông đường thủy và nuôi trồng thủy sản… Giá nước cần phải bảo đảm đủ các chi phí để cung cấp nước cho người tiêu dùng, ít nhất là bao hàm đủ chi phí vận hành bảo dưỡng, chi phí khấu hao công trình và đầu tư phục hồi các công trình cung ứng nước. Trợ cấp tiền sử dụng cho lĩnh vực thủy lợi và nước sạch cần giảm dần để khuyến khích sử dụng hiệu quả hơn và lâu dài…
 

Thứ hai, cách tiếp cận định giá theo chi phí
 

Cách tiếp cận định giá theo chi phí được tìm ra dựa trên nguyên tắc thay thế. Cách tiếp cận từ chi phí ước tính giá trị TNN căn cứ vào chi phí tái tạo ra TNN hoặc chi phí thay thế để tạo ra một tài sản đang được giao dịch theo giá thị trường hiện hành. Cách tiếp cận từ chi phí gồm hai phương pháp chính là: Phương pháp chi phí tái tạo và phương pháp chi phí thay thế.
 

Các phương pháp này không cung cấp các thước đo nghiêm ngặt về giá trị kinh tế, mà dựa trên sự sẵn lòng trả tiền của mọi người cho một sản phẩm hoặc dịch vụ. Điều này dựa trên giả định rằng, nếu mọi người phải chịu chi phí để tránh thiệt hại do các dịch vụ cung cấp nước trực tiếp bị mất hoặc để thay thế các dịch vụ khác, thì những dịch vụ đó phải có giá trị ít nhất bằng những gì mà mọi người đã trả để thay thế chúng. Vì vậy, các phương pháp này được áp dụng một cách thích hợp nhất trong những trường hợp đã hoặc sẽ thực hiện các khoản chi phí thay thế hoặc tránh thiệt hại.
 

Thứ ba, cách tiếp cận định giá từ thu nhập
 

Phương pháp định giá này căn cứ vào thu nhập dựa trên nguyên tắc cơ bản là giá trị nước được tính ra từ các lợi ích kinh tế (tức là thu nhập/dòng tiền) do nước mang lại trong tương lai.Cách tiếp cận từ thu nhập gồm hai phương pháp chính là: phương pháp bảo tồn và lợi ích thu được trong tương lai của nước.
 

Giá trị phi sử dụng của nước là những đóng góp tự nguyện để bảo tồn những giống cá đang có nguy cơ tuyệt chủng. Một số ví dụ khác về giá trị bên trong của nước là: giá trị văn hoá, lịch sử, và di sản (như những công trình lịch sử, các khu bảo tồn văn hoá); giá trị địa mạo (bờ chắn cát tự nhiên, quá trình lắng đọng tự nhiên, …); cảnh đẹp (phong cảnh sơn thuỷ, …); giá trị tôn giáo (như ở Ấn độ hoặc Israel); giá trị tự nhiên (các giống loài quý hiếm, sự tồn tại của hệ sinh thái lành mạnh, …) là ví dụ của về giá trị nước tính bằng phương pháp bảo tồn.
 

Các chi phí khác như người hưởng lợi cảnh quan từ nguồn nước mang lại phải trả tiền, hay các dự án bê tông hóa các khu vực vùng đệm ven sông hồ, ao…cần tính toán chi phí cho tương lai phải xử lý chống ngập lụt và ô nhiễm do bê tông hóa mang lại.


 

Chiến lược định giá có thể đưa ra các loại phí phải trả bởi cơ quan quản lý nước phù hợp; hoặc trực tiếp bởi người sử dụng.
 

Chiến lược định giá cung cấp việc giảm phí đối với lượng nước hồi quy lại một nguồn nước; và Chiến lược định giá có thể đưa ra cơ sở công bằng cho các thành phần của phí được miễn giảm đối với các đối tượng sử dụng cụ thể trong một khoảng thời gian xác định nào đó. 
 

Kết luận và khuyến nghị 
 

Việt Nam là nước được đánh giá là có tài nguyên nước tương đối dồi dào tổng trữ lượng nước dưới đất có thể khai thác được lên tới gần 60 tỷ m3/năm. Ngoài ra, nguồn nước mặt từ các sông hồ cũng rất lớn khoảng 835 tỷ m3. Tuy nhiên, các trữ lượng này phân bố không đều theo thời gian, không gian và hiện nay nước ta cũng đang đứng trước tình trạng suy thoái tài nguyên nước ở rất nhiều địa phương và lưu vực sông.
 

Tài nguyên nước được sử dụng trong tất cả các ngành kinh tế (nông nghiệp, công nghiệp, năng lượng, giao thông,...) cũng như các hoạt động sinh hoạt, vui chơi, giải trí hàng ngày. Nhưng với nhu cầu khác nhau cần xác định một mức giá cụ thể phù hợp chứ không thể áp dụng  một mức giá với tất cả các nhu cầu sử dụng hay cùng một nhu cầu với tất cả khu vực.  Vấn đề xác định giá cần phải có mục đích cụ thể và được cả người sử dụng nước và các nhà cung cấp thấy phù hợp. Xét về phương diện kinh tế thì mong muốn của người sử dụng nước và các nhà cung cấp lại khác nhau. Người sử dụng nước luôn muốn nguồn nước được cung cấp ổn định, chất lượng tốt nhưng giá cả phải chăng còn nhà cung cấp lại muốn tính toán tất cả chi phí vào giá nước để có doanh thu cao và ổn định. Nếu giá nước quá cao thì người sử dụng nước sẽ không đủ khả năng chi trả còn nếu giá nước quá thấp thì nhà cung cấp không duy trì được hệ thống cung cấp nước tốt.
 

Kết quả nghiên cứu của sáng kiến “Nghiên cứu, đề xuất phương pháp tiếp cận áp dụng định giá tài nguyên nước ở Việt Nam” là cơ sở để xây dựng các quy định về tiếp cận áp dụng định giá tài nguyên nước trong dự thảo Luật tài nguyên nước sửa đổi, góp phần xây dựng cơ chế chính sách có tính định lượng, phù hợp với thực tiễn vận hành của thị trường đối với TNN, đáp ứng nhu cầu quản lý tổng hợp tài nguyên nước trong bối cảnh mới.